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高盛对“特朗普元年”做了详细分析


作者:管理员 来源:华尔街见闻 2017-01-11 【字体:

离特朗普正式上任还有不到10天时间,市场的注意力开始更加关注特朗普上任之后,能够实现那些竞选诺言,以及在多大程度上可以实现这些诺言。

离特朗普正式上任还有不到10天时间,市场的注意力开始更加关注特朗普上任之后,能够实现那些竞选诺言,以及在多大程度上可以实现这些诺言。

虽然总统在外交和贸易政策等方面拥有相当大的自主权,但要具体实现竞选过程中的承诺,仍面临诸多限制因素,特别是国会共和党及民主党议员的态度尤为重要。

至于特朗普上任百日及整个2017年可以推动实现哪些政策,哪些政策必须等到2018年或之后,高盛给出了一个基于当前情况的"完整清单”:特朗普上任百日内,税改和撤销奥巴马医保将是最先得以实行的政策;然而对于此前在竞选过程中聚焦的基建和移民政策,因国会的推动意愿等原因,可能不会在2017年有太大变化,其中基建在2017年最多与税改配合,出台有关公私合营项目的政策;但贸易政策的不确定性最大,短期内特朗普的贸易政策可能更加倾向局部“精准打击”,即通过对特定品种征收反倾销关税的方式,但长期来看,贸易战的可能性并不会随着时间的推移而下降。

以下分析来自高盛:

特朗普2017年的政策议程正逐渐清晰,税改和撤销奥巴马医保或是特朗普上台后第一批要实施的政策。因为税改和撤销奥巴马医保均不需要民主党支持,通过启动用预算调整程序(译者注:启动程序后政策实施仅需要参议院简单多数同意即可通过,目前共和党控制了参议院100个席位中的52个)即可实施。

这其中,撤销奥巴马医保排在税改之前。国会3日开始新会期,参议院当天就通过一项决议,为共和党废除奥巴马医保迈出第一步。预计2月份可以正式完成撤销。但替代方案可能需要更长时间才能就位,因为新方案需要两党的共同支持才能通过。

税改将在3月底或4月快速在众议院展开。预计税改方案中仍将保留边境调节税和限制利息支出抵扣税收的条款。很可能通过限制利息支出抵税的条款,但今年出台边境调节税的概率仅有30%。

相比之下,特朗普政策的其他方面的前景更为模糊。虽然基建在选举过程中是热门话题,但目前为止国会对此仿佛并不太上心,最后非常有可能基建刺激仅限于为公私合营的项目提供税收优惠。

而贸易政策更加难以预测。特朗普作为总统确实有权力直接提高关税,且这种直接动用行政权的可能性正在上升。短期内,预计特朗普政府将更多地采用“精准打击”的方式,如对个别进口商品品种征收反倾销税。但贸易战的可能性并不会随着时间的推移而降低。

高盛还认为:

特朗普政治框架逐渐清晰但仍缺乏细节

在最近几周时间内,特朗普来年的政策框架逐渐变得清晰起来:国会的领导者们开始设置来年议程,而特朗普也开始通过各种渠道“暗示”来年的“工作重点”。但本报告的预测仅基于共和党的议事日程,因为虽然很多重点问题,如移民、贸易、基建已经开始正式进入国会讨论,但特朗普的政策意图目前还有很多不明确的地方。

此外,现在进入讨论环节的很多政策都是共和党与特朗普存在较大共识的领域,即税改、放松监管和撤销奥巴马医保。但目前仍不清楚,政策关注点转向双方存在分歧的领域时,届时双方的力量对比会发生何种变化。如果特朗普的支持率能持续提升,那最终可以让更多的共和党议员支持自己的政策主张,如果事与愿违,那特朗普后期可能在国会遇阻。

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图:特朗普虽然在当选时的支持率属历届总统最低,但支持率却在快速改善

另外,国会中民主党议员有多少人愿意支持共和党和特朗普的政策议程也是个未知数。当然,有理由相信民主党会支持某些政策议题,而且在2018年参议院民主党议员选举中,有数个席位将来自于在大选中支持特朗普的州。

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图:目前参议院中两党力量对比(加粗的为2018年将进行重新选举的议员)

最后需要提示的是,外部意外事件的冲击,经常会改变既定的议事日程。国内国际最新的进展情况会影响政策制定,地缘政治事件也会改变政策方向。目前的展望仅基于当前环境,未来的意外事件很可能改变展望结果。

我们将特朗普的政策议程分为三大类:一类是可以不经过国会同意直接由特朗普政府实施的政策;第二类是可以仅由国会共和党同意即可实施的政策;第三类是要求两党共同支持才能通过的政策。

特朗普可以不经国会“擅自”实施的政策

在这一大类中,特朗普最不受约束的权力就是外交政策,当然这一领域不涉及经济,因此不在本文的讨论范围之内。除外交政策外,特朗普还有三大“自主权”。

出台行政令的权力

特朗普政府上台后理论上可以“任意处置”奥巴马颁布的行政令。当然所谓任意处置要在一定的边界内进行:出台行政令必须走联邦规定的程序(有些程序要走一年以上);不能逾越国会制定的法律框架(行政令的本来目的是完善法律未明确的细节);在一些委员会和机构中被奥巴马任命的领导人将在特朗普任期内继续留任(其任期并不与奥巴马重合)。虽然有这些外部的限制,但预计特朗普一定会修改奥巴马时期颁布的行政令。

贸易方面的权力

虽然宪法规定由国会来制定贸易关税,但随着时间的推移,这一权力已经“下放”至总统。所以特朗普在美国的法律框架内,可以制定任何贸易政策,即便这些贸易政策可能违反“国际惯例”。首先,根据国会在1974年通过的《贸易法案》,特朗普有权利以贸易赤字为由,对外征收高达15%的关税,最长期限为150天。第二,如果贸易伙伴被认为采用了不公平的竞争手段,《贸易法案》还允许美国贸易代表代表总统提升关税水平。总之,法律赋予了特朗普政府不经国会同意,“单方面”提高关税的权力。

预计特朗普上台后,在贸易方面肯定会对外收紧。据CNN在去年12月份报道,特朗普过渡团队已经在考虑将关税提升5%或10%。但短期内,特朗普政府仍将采用更加传统的贸易限制措施,如对某一类别的进口商品征收反倾销税或反补贴税、通过WTO发起贸易仲裁和把中国列入汇率操作国等等。同时,特朗普在公司层面上施加压力,也有助于减轻其发起贸易战的政治压力。但公司微观层面的效果毕竟有限,其效果会随时间的推移削减,最终关税政策仍会进入议事日程。

移民政策方面的权力

总统在移民政策方面也有相当大的权力。奥巴马通过行政令的方式就让约570万非法移民免于被驱逐并可以继续在美工作。当然这种权力也是有制衡的。奥巴马行政令实际只执行了30%,联邦法庭的裁决让剩余70%“合格非法移民”失去了资格。

特朗普在竞选中声称要驱逐非法移民,但在当选后的百日新政中,特朗普仅强调了要驱逐有犯罪记录的非法移民,丝毫没有提及其它类别非法移民的“处置方式”。

至于特朗普承诺要在墨西哥边境建“长城”一事,必须要有资金支持才能实现,墨西哥墙是否能够建成取决于将在4月28日制定的联邦预算中是否包含这一项目的资金。

仅由国会共和党同意即可实施的政策

在国会参议院中,多数立法需要60票才能通过(共和党目前在参议院控制了52席)。但有三种情况是例外的(仅需简单多数51票即可通过),在未来几个月,这种例外情况将被优先利用。

总统提名的候选人

除了高院法官候选人外,其它的总统提名只需要51票即可在参议院通过。当然这也是最近才出现的变化:在2013年民主党改变这一规则之前,总统提名候选人需要60票才能通过。新规则可以缩短参议院确认候选人的时间,但是否能顺利确认,取决于被提名候选人的受争议程度。

以卡特政府为例,多数的总统提名都在正式上任后的几天内被参议院确认。因为多数候选人在大选后就已经被“非正式提名”,让相关委员会有充足时间来审查候选人和举行听证(本届参议院将在1月9日就对数个候选人举行听证)。但有些时候,候选人确认会花很长时间。在奥巴马上任时,有四位内阁候选人在一个月后才被参议院确认。如果再算上内阁以下几百个提名候选人的话,参议院可能要花数月才能完成整个政府班底成员的确认工作。

放松监管

《国会审查法案》允许国会通过简单多数的表决,来撤销新批准的监管法案。当然国会很少行使这一权利,因为行使这项权利仍需要总统的同意。这其实是矛盾的,总统不可能同意国会撤销自己提议的监管法。

但如果是新总统上任,这一规则就会发挥作用。但这一规则有时效性限制的:仅能撤销离最后一次国会开会60个立法日之内的监管法。目前这一时效性涵盖了2016年6月13日以后颁布的监管法。所以特朗普一上任,预计共和党控制的众议院就会“快马加鞭”确认需要撤销的监管法,并在1月底或2月利用这一规则撤销若干奥巴马新近颁布的监管法。

但流程一旦走到参议院,速度就会慢下来。不仅因为参议院的每项决议都需要经过最多10小时的辩论,届时参议院还有许多其他占用时间精力的事情要处理,如总统提名候选人确认、预算和税改等等。

至于具体那些监管法将被撤销,目前仍不清楚。但预计在接下来的数周,能源和环境方案的监管法将首当其冲。

财政预算

“预算调整程序”允许在国会中占多数的政党,通过给各类委员会立法指示的方式,实现特定的财政目标。这些委员会的立法指示和财政收支目标将被“打包”进年度预算决议中,在每年的四月份由国会审议批准。

通过“预算调整程序”的预算决议,只需要简单多数即可通过,即其完全在共和党的控制之下。预算决议将包含税收和政府收入的变化、政府开支的变化和债务上限的变化。

2017年的税改大概率将通过“预算调整程序”来走,奥巴马医保中的相关政府开支的变化也是如此。共和党还有可能考虑利用该程序来解决基建资金来源,养老金改革和债务上限问题(债务上限问题将在2017年3季度重回关注视野)。

撤销奥巴马医保

共和党撤销奥巴马医保将分两步走:第一步是先在年初撤销大部分条款,然后再考虑替代方案。替代方案有可能在今年出台,更有可能要拖到2018年。在第一步当中,国会的共和党议员将使用2017年的“预算调整程序”指示负责奥巴马医保的委员会立法,废除奥巴马医保中影响财政支出的条款,如政府补贴,为补贴增加的税收等等。

税制改革

税改是2017年共和党和特朗普政府的重头戏。预计今年三季度即可通过立法,最晚四季度。但是,具体的改革落地的方案并不清晰。目前有两个大的方向:第一,共和党议员可能将公司税改从“预算调整程序”中抽离出来,因为公司税改革更容易赢得两党的共同支持,而个人税改革因为转移支付的问题,两党总会争论不休。

将公司税单独拿出来的原因是,通过两党共同支持的公司税改“药效更持久”。因为通过“预算调整程序”通过的税改在10年后必须是预算中性的(即不会对预算产生长期冲击)。但把公司税改和个人税改都通过预算调整程序来走,也并非全无优势。因为个人税和公司税是一个互动的体系,共和党并不清楚民主党会不会单独支持公司税改,而让个人税改由共和党单独决定。所以预计共和党会先试探民主党的合作意愿,但最终可能两方面的税改还是要通过“预算调整程序”来走。

此次税改将涉及四个主要方面:

一、边境调整税

预计边境调整税的通过几率约30%。边境调整税将取消美国公司进口成本的抵税,还将免除美国海外收入的税收。在6月份的时候,参议院可能会正式开始启动该税改议程,因为共和党内对该税种的支持存在分歧,最终有可能会流产。但30%的可能性毕竟比0高很多,在整个立法过程中,共和党议员和特朗普可能为推动边境调整税的实施,而向被影响的企业提供特殊照顾条款、过度措施及各种可以豁免的条件,从而促使利益各方同意对“掺水”后的边境调整税立法。

二、利息抵扣和折旧政策

虽然边境调整税通过的可能性较低,但关于利息抵扣和资本折旧的税改通过的可能性相当高。因为这方面的税改已经讨论多年,渐进的改革方案已经相当成熟。我们认为主要有三个改革方向:一是新老划断,只有新产生的债务和投资才适用新的税制;二是采用过渡期方式,在一定时间段内逐步废除旧税制,引入新税制;三是给企业一个一次性的自主选择权,选择延用旧税制或采用新税制,选择后今后不可更改。

三、海外现金汇回

关于海外汇回现金税率的改革,今年也非常有可能通过立法,预计汇回现金的税率在8%-10%,而海外再投资收益的汇回税率更低一些。

四、法定税率

预计法定税率最有可能定在25%,因为这与经合组织国家的平均水平持平,同时可以降低美国企业将税基转移到他国的动力。

基础设施建设项目

一部分的基础设施项目可能也会通过“预算调整程序”来走。传统上,这种方式大多用在一些政府直接支出的社会保障项目上,如联邦医保和各种收入补贴项目,但从未用到过基建项目上。

但特朗普政府仿佛更加倾向于通过公私合营和提供减税刺激的方式来搞基建。如此一来,某些基建项目仅需共和党同意就可以开工,很有可能还有一些基建项目会成为税改的一部分。

社会保障项目

以众议院共和党议长PaulRyan为首的一些共和党议员对于改革社会保障项目,如联邦保险非常有兴趣。但预计最终不会有太大改观,因为特朗普在竞选过程中承诺过要保留现有体系。同时,因参议院中共和党仅有2席的微弱多数,而党内部对于此问题仍存在不小的分歧。

两党共同支持才能实施的政策

多数的立法都需要参议院绝对多数即60票的支持才能通过。一般而言,需要两党共同支持的才能通过的政策领域不确定更大,且耗时更长。也就是说,此类政策可能会在2017年进行讨论,但最终实施可能需要等到2018年或以后。

奥巴马医保的替代方案

虽然通过“预算调整程序”(仅需参议院51票即可通过)可以将奥巴马医保中的多数条款“轻易”废除,但后续的替代方案立法却更为复杂,前景较不明朗。因为替代方案关系到监管改革和预算,所以需要参议院60票才能通过,即需得到民主党的支持。

移民问题

移民问题,特别是非法移民问题是总统竞选过程中的核心议题,但在国会的公开讨论议程中目前看来还不那么重要。即便如此,目前看来国会批准更多资金用于“边境安全”不是没有可能。能否实现就要看4月份国会批准的政府开支中是否有这一项资金用途了。

除此之外,与对移民问题的其他方面目前都相当不明朗。虽然移民问题最终会有一个说法,但至少在17年,这个问题不会有太大变化。

放松监管

除了撤销奥巴马在任时的某些监管法案外,预计国会还将再进一步。特朗普的过度团队称撤销多德弗兰克法案是当务之急,两院负责金融监管的委员会今年也会寻求立法放松监管。在众议院方面,金融服务委员会很可能今年年初就开始考虑放松金融监管的具体方案,最快一季度末就会对此进行投票,夏天就会进入众议院投票流程。

但在参议院层面,流程可能会更长。因为参议院需要全面考虑一个可以获得两党支持的议案,此外因为年初参议院的注意力将主要集中在审核总统提名候选人这件事上,所以监管改革正式进入参议院表决流程,可能是后半年的事情了。参议院的立法着眼点在于给小型金融机构减轻监管负担。

最终,放松金融监管的立法最早会在2017年底或2018年出台。




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